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国务院办公厅关于暂停新建

改革开放以来,我国高尔夫球场发展迅速,对完善体育设施,开展高尔夫球运动发挥了积极作用。但近年来也出现了一些突出问题,一些地方高尔夫球场建设过多过滥,占用大量土地;有的违反规定非法征占农民集体土地,擅自占用耕地,严重损害了国家和农民利益;有的借建高尔夫球场名义,变相搞房地产开发。为合理利用和保护土地资源,遏制高尔夫球场的盲目建设,经国务院同意,现就有关问题通知如下:

一、暂停新的高尔夫球场建设。自本通知印发之日起至有关新的政策规定出台前,地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。在此之前未按规定履行规划、立项、用地和环境影响评价等建设审批手续而擅自开工的高尔夫球场项目一律停止建设,尚未开工的项目一律不许动工建设。已按规定批准项目建议书和可行性研究报告,尚未办理用地或开工批准手续的高尔夫球场项目,一律暂停办理供地和开工批准手续;对虽已办理规划、用地和开工批准手续,但尚未动工建设的项目,一律停止开工。

二、清理已建、在建的高尔夫球场项目。地方各级人民政府要立即对本行政区域内已建、在建的高尔夫球场项目进行一次全面清理检查。清理检查的重点是:高尔夫球场项目的建设审批手续是否齐全,项目建设是否符合土地利用总体规划和城市总体规划,用地是否符合法律法规和《中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)的有关规定。

三、规范已建高尔夫球场的运营。要在清理检查、核实情况的基础上,依照国家有关法律法规和政策,对已建成投入运营的高尔夫球场进行规范。地方各级人民政府要采取有效措施加强管理,严格控制高尔夫球场对水资源的消耗,督促并落实高尔夫球场配套环保设施的建设,按有关法律法规要求做好相关的环境保护工作。

四、加强督促检查和指导工作。地方各级人民政府要加强清理规范高尔夫球场工作,凡未经批准建设、擅自非法征占土地的,要依法进行处理。各省、自治区、直辖市人民政府要将清理检查和处理的结果于2004年2月15日前报送国务院。发展改革委要会同国土资源部、建设部、环保总局、体育总局、旅游局等部门,抓紧研究提出规范、引导高尔夫球运动和设施建设健康发展的措施意见。

焦点丨“死而复活”都是为了谋地产之利 中央取缔这5个高尔夫球场

国家发改委等11部委严厉整治高尔夫球场的举措让外界看到了“违法违规的代价”。

最近,国家发改委官网发布消息称,2017年,国家发改委等11部委发现5个高尔夫球场存在弄虚作假、死灰复燃、恢复建设、隐瞒不报等严重问题,经过调查,已经对这5个违法违规的高尔夫球场进行了取缔,并已严肃追究了相关单位和人员的责任。

5个违法滥建的高尔夫球场分别是吉林抚松长白山国际滑雪中心雪上二项夏季高尔夫球场和娱雪区夏季高尔夫球场、黑龙江哈尔滨太阳岛体育公园高尔夫球场、江苏扬州东高高尔夫球场、贵州贵阳保利公园2010高尔夫球场等名列其中。

在被取缔的5个高尔夫球场中不乏大房企身影。其中,吉林抚松长白山国际滑雪中心雪上二项夏季高尔夫球场和娱雪区夏季高尔夫球场曾被要求“整改”,但未符合政府要求,这两个项目目前由万达负责运营。贵州贵阳保利公园2010高尔夫球场由保利置业开发。

自2004年国家要求禁止开发高尔夫球场以来,十几年间高尔夫球场非但数量上没有减少,反而剧增。据国家发改委网站消息,截至2017年1月22日,全国共有高尔夫球场683个,禁而不止。

为彻底刹住违法滥建高尔夫球场之风,2017年国家发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、住房和城乡建设部、水利部、原农业部、原工商总局、体育总局、原国家林业局、原国家旅游局、原银监会等11部门继续开展高尔夫球场清理整治工作。

经过整改,国家发改委称,经过地方政府和国务院有关部门积极开展高尔夫球场清理整治工作,全国共有111个球场被责令取缔;18个球场被责令退出;47个球场被责令撤销;507个球场被要求整改,其中,11个球场已被地方政府和企业主动关闭。

高额的利润、“打擦边球的心态”与监管的松懈是高尔夫球场不断复活的终极因由,不再出现类似事件需要政府做好切实的管理。

在5个被取缔的高尔夫球场中,吉林抚松长白山国际滑雪中心雪上二项夏季高尔夫球场和娱雪区夏季高尔夫球场此前为万达旗下公司开发。

不过在2017年6月16日,万达集团已悄然退出了万达长白山国际旅游度假区开发有限公司的股东。目前股东为北京用友科技有限公司和大连一方集团有限公司。其中,大连一方的持股比例约为98.33%,北京用友科技持股比例约为1.66%。公司的法人代表由万达商业地产总裁齐界变更为大连一方集团有限公司董事长孙喜双。但万达从长白山国际旅游度假区开发公司退出之后并没有完全撒手不管,转身成了该度假区的管理运营商。

其实,早在2017年1月22日国家多部委公布的《全国高尔夫球场清理整治结果》中,万达的吉林抚松长白山国际滑雪中心雪上二项夏季高尔夫球场以及吉林抚松长白山国际滑雪中心娱雪区夏季高尔夫球场均显示“已进行整改”。

此次,万达高尔夫球场被彻底取缔源于去年中央环保督查一次督查。2017年年底,中央环保督察组于进驻吉林省后,国家级自然保护区——长白山山脚下的万达国际旅游度假区项目违规再次披露。

中央环保督察组在对吉林省反馈督察情况表示,“长白山国际滑雪中心项目在实施过程中,违反国家要求擅自建设两座高尔夫球场和别墅,并长期违规运营。2011年国家对违法违规高尔夫球场项目进行清理整治以来,吉林省不仅未按要求对该高尔夫球场项目进行清理整治,反而多次向国家有关部门报告称该项目已经停止建设并拆除了相关设施,明显与事实不符。”

总投资达230亿元的长白山国际滑雪中心为万达在白山市抚松县、长白山脚下打造的国际旅游度假区配套项目之一。万达曾设想,将其打造一个全季旅游产品,游客夏季可以打高尔夫,冬季可以滑雪。但现在违规的高尔夫被砍掉了。

在7月11日通告中的被取缔的5个高尔夫球场中,其中还有一个是保利置业在贵阳的项目——贵阳保利公园2010高尔夫球场。

2010年,保利置业以底价8.71亿元竞得该地块,该地块被规划为“生态旅游基地、综合开发”用地,但最后却被开发建设成为高尔夫球场和别墅,直至到今年7月11日住建部的一纸通告,运营5年之久的保利公园2010高尔夫球场才被取缔。

据中国房地产报记者了解,占地6000亩的保利公园是西南区域的顶级别墅住区项目,其中有18洞高尔夫球场,占地1800亩;剩余的土地则围绕高尔夫球场分三期开发成了独栋、联排、合院及洋房等产品。

中国房地产报记者查询保利公园2010年招拍挂公告信息,显示该地块于2010年3月19日~31日举行国有土地使用权招拍挂,土地用途为生态旅游体育、酒店、文化娱乐设施及住宅用地。那么,“生态旅游体育”用地为何被建成高端高尔夫别墅项目?

复旦大学房地产研究所所长蔡为民表示,早在十几年前,国家就要求暂停高尔夫球场建造,在正式规范性文件出台之前,新建的任何高尔夫球场以及独栋别墅都是被禁止的。所谓的联排别墅、合院属于低密度别墅,打的也是擦边球。

事实上,在2004年1月发布的《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》就明确规定,停止新的高尔夫球场审批。此后,国家发改委、国土资源部等多个部委也下发了10多个“禁令”,将高尔夫球场和别墅类房地产开发等列入限制用地目录,禁止此类建设项目开发。

但一些地方以乡村体育公园、休闲俱乐部、城市公园等名义建高尔夫球场的现象屡禁不止。兴业证券一份报告显示,2004年至2014年这一阶段是我国高尔夫球场迅速发展的十年,每年平均新增高尔夫球场数量有35家左右。2014年起,全国掀起了新一轮的高尔夫球场整顿潮,全国近700家高尔夫球场至今还剩下近500家。

2011年,国家发改委、国土资源部等11部委联合印发了《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》,明确要求在规范高尔夫球场建设的意见出台前,各地一律不得擅自批准和开工建设高尔夫球场项目。同时反复强调,仍顶风新建、拒不停工、隐瞒不报的高尔夫球场,要予以取缔并追究责任。

“高尔夫球场建设成本耗资巨大,但利润回收却很慢,其实,很多球场盈利困难,且大部分经营亏损。” 中国高尔夫协会秘书长崔志强对记者说。

国家一边明令禁止建设高尔夫球场,高尔夫球场一边又面临着盈利困难问题。那么为什么还有很多房企前赴后继“顶风作案”呢?崔志强给出了答案,球场投资进去之后,如果有了地产做配套的话,相对来说,球场部分经营收入所占的比重就不大,收入主要在地产项目,且利润较大。在运营方式上,很多开发商打着体育小镇、生态公园等幌子运营着高尔夫球场。

“多年来,高尔夫球场项目层出不穷,绝对离不开房地产的火热。很多违规的高尔夫球场基本上都和高端房地产项目紧密相连。只要有高尔夫球场的地方,就有别墅、高档公寓。”一位长期观察高尔夫球场的人士对中国房地产报记者表示,比如,此次披露的位于吉林抚松长白山的两个高尔夫球场,在擅自建设高尔夫球场的同时,还建了许多栋别墅。

中国禁止建高尔夫球场 7年间仍建成400多家

关于高尔夫球场建设的各方观点(在污染和水资源方面,各方争议不大)。靳博制图(人民图片)

从2004年开始,国家陆续下达了近10个针对高尔夫球场建设的禁令。然而7年过去,各地仍建设了400多家球场。这些高尔夫球场为何能获得立项并运营?已建的违规球场应如何处置?

在北京西南部的永定河畔,依次分布着银泰、东方双鹰、长阳国际、宝兴、加州水郡、思格森等高尔夫球场。这些球场最少的有18洞,最多的达到54洞。目前,这一区域被高尔夫爱好者称为北京的“高尔夫走廊”。

日前,记者实地探访了这个“高尔夫走廊”。在位于北京南六环附近的一家高尔夫球场,销售人员热情地接待了记者,并推荐办理终身会籍。

销售人员介绍,这是一家27洞的高尔夫球场,2006年动工,占地面积1700亩。记者看到,虽然下着小雨,但几乎球场每一洞附近都有高尔夫爱好者在打球。销售人员介绍,这个球场在永定河旧有河滩上建设而成,由树木、草地、人工湖泊、沙滩等组成。

记者来到另一家高尔夫球场,这里打球的人更多,规模也更大。销售人员介绍,球场占地约5000亩,是一个54洞的大型球场,由A、B、C三个风格不同的球场组成,终身会员达2000多人。工作人员开着电动车载着记者参观,只绕着A球场转了一圈,就用了约10分钟时间。工作人员说,A场相对较小,只有7012码长,另两个球场更长、更开阔。

记者驱车在这个“高尔夫走廊”实地察看了一番,发现这些球场沿永定河自北向南依次排列,球场间最远距离也只有10多分钟车程,而双鹰、长阳、加州水郡等球场基本上连在一起。

在某著名网站的高尔夫频道,网页上标示着全国各地高尔夫球场的地址和联系方式。记者检索了北京地区,约有70家高尔夫球场,除了东城区和西城区,几乎每个区都有,且新球场名录仍在不断添加之中。

按照网站提供的联系方式,记者以办理入会的名义电话联系了一部分球场,发现电话都能打通,并有工作人员热情推荐入会。

一个高尔夫球场占地少则近千亩、多则几千亩,在北京这样土地资源极其紧缺的城市,就有约70家高尔夫球场,全国到底有多少家?

据国际草坪学会主席、北京林业大学高尔夫教育与研究中心主任韩烈保介绍,截至2010年年底,全国有近600家高尔夫球场。2004年,国务院办公厅下发了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》(下称《通知》),叫停了新高尔夫球场建设。2004年以前,如果以18个球洞为一个标准高尔夫球场,全国有高尔夫球场170家;也就是说,禁令之后全国又建了400多家。

据一位高尔夫球场管理人士介绍,实际上,目前全国正规审批通过的高尔夫球场只有10家左右。

专家介绍说,从2004年开始,我国针对高尔夫球场先后下达了近10个禁令,其中绝大多数都持不提倡发展的态度。唯一例外的是考虑到建设海南国际旅游岛及高尔夫运动将加入2016年奥运会,在2010年对海南高尔夫球场开了一个小口子,“在不占用耕地的情况下科学规划、合理规划”。

在北京大兴区一家高尔夫俱乐部,当记者询问该高尔夫球场是否为违规建设、并担心入会之后白花钱等问题时,销售人员肯定地说:“我们这里有2000多名会员,绝对不会有任何问题。我们的营业执照和手续都是齐全的。”一位工作人员甚至说,“这么大的球场,一点关系都没有怎么能开得起来?”

记者登陆国家工商管理总局网站查询,发现北京几家规模较大的高尔夫俱乐部都登记在案,但经营范围与实际情况有所出入。比如,北京某体育休闲俱乐部有限公司,登记的经营范围是:体育运动项目经营;器械健身服务;会议服务;销售文化体育用品(音像制品除外)。根据记者的实地调查,该公司实为一家高尔夫球场。

高尔夫专业人士告诉记者,高尔夫球场的建设需要国家发改委等部门审批,而大部分未经审批的球场基本上是以偷换概念的形式,由地方审批的。违规球场大多是打着体育公园、生态园、休闲园、绿化项目等旗号建设的。

各地为何有如此大的动力,不惜以偷换概念的形式建设高尔夫球场?中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明介绍说,“这主要是认识问题和利益驱动问题。”一些地方政府将高尔夫球场看作是拉动经济的好项目。从立项开始,开发商和当地一些部门就以各种名义掩人耳目,而建设过程中对农田、林地的侵占,相关执法部门则视而不见。

据业内人士分析,很多开发商以高尔夫球场建设为由大量圈地,然后在球场周边开发房地产项目,用高尔夫球场带动房价地价上涨,创造多重利益。

严金明认为,总的方针是先调查、后清理、再规范。要按照国务院办公厅《通知》的规定,在清理检查、核实情况的基础上,对已建成并投入运营的高尔夫球场进行规范。国土部门应明确制定用地标准和申请标准,通过听证程序,个案审批。同时,加大对相关监管部门失职渎职的打击、问责力度,才可能从根本上遏止高尔夫球场建设热。

鉴于我国高尔夫运动需求与日俱增,有学者认为,对球场建设宜疏不宜堵。韩烈保说,“我国可将公众球场作为建设的主要方向,以保障运动需求。”

高尔夫业内人士建议,可以将违规高尔夫球场部分地向公众开放,使它们具有公益性质,也可以避免浪费。